“30個違法開工項目，最后都接受了行政罰款。”20日上午，國家環保總局証實，一度成為雙方矛盾焦點的三峽金沙江溪洛渡水電站等3個電站最終被罰款20萬元。這意味著日前勁刮的全國有史以來最大的一場“環評風暴”已暫告一段落。據環保總局透露，這30個違法開工項目雖然全部接受了行政罰款，但具體數額不等。江蘇7個30萬千瓦以上的大型火電項目均收到“罰單”，最高的罰款10萬元，最低的則為5萬元。

　　盡管“環評風暴”來得轟轟烈烈，但有環保專家質疑，對投資數十億元的特大電站項目，這樣的處罰力度對違法行為談何威懾力？通過本報記者的採訪，江蘇環保界人士也証實了上述擔憂。

　　

“環評風暴”凸現環境法及執法欠缺

　　對“環評風暴”不能有太高期望值其實是有原因的。2003年9月正式實施的《環境影響評價法》授予國家環保總局“一票否決”的權力，對未經過環境評價的工程項目可以進行叫停。然而近日記者在採訪一名基層環保工作者時，他卻向記者反映說，通過一段時間的實際運用，他感覺《環境影響評價法》在操作上存在一定的困難：

　　某些環評單位或評審專家責任心不強。有部分環評機構站在投資者的立場上，不能全方位考慮環境負荷。項目評審出現遺漏或項目在實施后出現污染后果，追查環評單位或專家責任難度較大。而一旦出現責任事故，隻有當地環保部門“一肩挑”。

　　另外，在現行的《環境影響評價法》中雖然明確規定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級政府都能重視把關，中、小型建設項目怎麼辦？這些項目不可能都建在園區，有些甚至緊挨居民區，卻沒有明確標准規定公眾參與范圍，使基層環保部門難以操作。

　　這位工作者一針見血地指出，江蘇7個30萬千瓦以上大型火電項目被“環評風暴”刮到，從另一個側面也反映出江蘇在一些施工項目的審核、把關上存在著漏洞。如果對於一些重大建設項目從立項、審批、開工之前，環保系統就積極介入，全程跟蹤，予以即時監督，隨時督促整改，或許就用不著再刮這種“環評風暴”。

　　罰款多少，環保部門竟要和企業商量！

　　不僅此次“環評風暴”罰款力度偏小，實際上環保部門對普通環保違規企業還普遍缺乏直接有效的管制手段。記者曾跟隨南京市環境監察支隊一同外出執法數次，期間記者發現，即使數額很小的罰款，隻要遇到態度強硬的企業，環境執法起來也非常困難。去年高考環保部門“綠色護考”期間，一家夜間施工企業在收到環保部門的“罰單”后，沒有爽快地前往環保部門繳納，而是以沒錢或是罰款太多等借口屢次拒絕繳納罰款。最終，南京市環境監察支隊綜合稽查科兩位科長上門催要，方拿到罰款。

　　根據《江蘇省環境保護條例》的規定，江蘇罰款的數額極其有限，最低的僅在1萬元以下，而江蘇省環境保護行政主管部門最高隻可決定20萬元以下的罰款，超過20萬元的，必須報省人民政府批准。然而就是這麼少的罰款數額，環保部門甚至執法都很尷尬。據該支隊的一位執法人員透露，環保部門有時甚至要和企業坐下協商，最后大家各讓一步，取一個折衷的罰款數額。對還沒有效果的，要到法院起訴才能拿到罰款，“在環境執法的過程中，出現了‘罰款多少還得跟企業商量著辦’的局面，這嚴重影響了環保部門的執法權威，反而更加助長了一些違法企業的不法行為。”這位執法人員一臉苦笑著說。

　　江蘇省環保廳環境監察局凌靜局長日前給記者提供的一份材料顯示，去年，環保監察執法部門“脫帽”后，執法人員遭到部分污染企業員工圍攻的幾率明顯增加。

　　據江蘇省環保廳法規處蔣處長介紹，工商、稅務、供電部門等可以通過吊銷執照、沒收非法所得等一系列有效的手段來處罰企業。但環保部門僅有的權力便是責令整改，如果企業不執行，環保部門就得向政府申請，要求對該企業予以停產，最后沒辦法，隻能向法院起訴，等到法院判決下來，時間已經過去了6個月。在這6個月中，企業生產照舊。“讓一個企業停產要費這麼大勁，這嚴重影響了執法部門的效率和權威。”蔣處長也如是表態。

    環境保護“豆腐法” 江蘇近年難改

    環境保護是我國的一項基本國策。有專家統計，在全國人大及其常委會制定的法律中有十分之一涉及環境保護問題，重視環保立法足以說明我國對環境保護問題的高度重視。但是環保需要高科技高投入，建設配套的治污排污設施，少則投入數十萬元，多則需要投入數百萬甚至數千萬元。這樣一來，就必然導致守法成本高和執法成本高。而按照法律經濟學的觀點，守法成本高和執法成本高，必然要求違法成本更高，這樣才能有效遏止違法，給環境違法行為形成一定的威懾。

　　然而我國當前的情況卻恰恰相反，在守法成本高和執法成本高的前提下，違法成本卻是驚人的低。此前發生的四川沱江特大污染事故，不僅造成了數億元的直接經濟損失，而且據專家估計，污染事故對當地的環境影響將持續四五年之久，而環境執法部門對污染單位的最高罰款額最終卻未超過100萬元。

　　“對於三峽電站項目這種‘巨無霸’工程來說，簡直是九牛一毛，施工中的‘跑冒滴漏’也不止20萬元呀！這樣的處罰力度對違法行為談何震懾力？”一位環保專家憤憤地說：“從某種意義上講，這種執法困局是近年來重特大環境污染事故頻發的根源所在，也是環境保護法規成為‘豆腐法’，環境違法有禁不止的重要原因。”

　　“我們將加大執法力度，嚴厲打擊污染環境和破壞生態的違法犯罪行為，做到有法必依、執法必嚴﹔依法調整排污總量收費標准和環境違法處罰限額，切實扭轉‘違法成本低而守法和執法成本高’的現象。”江蘇省環保廳廳長史振華在去年11月份的全省可持續發展工作會議上曾明確表態，江蘇未來要結合本省實際，抓緊修訂《江蘇省環境保護條例》。

　　然而記者昨日致電江蘇省人大，人大法工委的汪興國主任告訴記者，2005年僅有的三部需要修訂條例和正在陸續進入調研程序的10個條例中均沒有“環境保護條例”的修改計劃。汪主任進一步向記者透露，2006年人大的所有立法計劃中，目前也暫時沒有《江蘇省環境保護條例》的修訂計劃。

　　而記者了解到，與江蘇接壤的上海市近日正在全國率先修訂《上海市環境保護條例》，並廣泛向群眾征求意見。針對最急需解決的違法成本低、守法成本高等環保軟肋問題，該《上海市環境保護條例（修訂草案）》?以下簡稱《草案》大幅度提高了破壞環境的處罰標准，從原來的最高處罰額度20萬元上升到50萬元。

　　環保要破“帽子”、“權力”壁壘

　　“上海市擬定的最高50萬元的處罰額仍不足以遏止環境違法行為，應採取比例罰款制，不要設定最高限額。”南京市環境科學研究所的一位不願具名的專家昨日稱，環境執法要硬起來，當務之急就是要豐富執法手段，加大處罰力度，要讓違法者確實感到“切膚之痛”，要讓違法成本大大高於守法成本，讓違法企業買不起單。

　　不僅僅是“票子”的問題，環境執法還要超越“帽子”、“權力”這兩道坎。記者了解到，“要金山銀山，更要碧水青山”、“經濟與環境實現協調可持續發展”、“綠色GDP”……近些年來，我國環境保護工作被提到了越來越重要的位置，但對地方環境負有主要監管責任的環境執法者卻並未被付諸相應的權力，這直接導致他們在執法過程中處境尷尬，經常碰壁，無功而返。按照國家環境保護法規定，“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，採取措施改善環境質量”。在這種壓力下，部分地方環境執法部門形同虛設，不敢對上級環保部門說真話，甚至弄虛作假、通風報信，應付上級檢查﹔而地方政府則縱容違法企業排污。

　　“作為監督者，要想實現有效的環境執法，環保部門就應該實行垂直管理。”江蘇省環保廳污控處副處長劉曉磊說。事實証明，在排污收費實行“收支兩條線”后，對一個城市來說，區縣環保局要靠地方財政吃飯，由於要對區縣政府負責，在某些觸及區縣利益的污染項目面前根本無權出手———因為大企業沒了，他們可能也就沒飯吃了。

　　為此，專家建議，我國應將環境建設與環境執法分開，把環境建設任務交給地方各級政府，環保部門則專心履行執法職能，依法查處各類環境違法行為﹔集中監管權力，減少執法主體。國家還應加大對環保部門的財政投入，保証執法經費和執法人員的工資，減小環保部門對地方財政的依賴，讓執法者“挺起腰杆說話”。

　　雖然破除體制壁壘依舊困難重重，但去年、今年江蘇的種種動作已將“要金山銀山，更要碧水青山”的環保之心顯露無遺。近年中，江蘇許多大城市在吸引外資時，嚴格執行“環保一票否決制”，否決了數十億的污染項目。年初，江蘇省委組織部和省環保廳近日聯合發文，首次針對市縣黨政領導干部的環保實績進行“COD（原指化學耗氧量，泛指環境保護工作）”考核，並把考核結果作為評價和選拔干部的重要依據之一。

　　記者了解到，今年江蘇還將大力探索如何讓“排污者交費、治污者賺錢”，逐步形成政府引導、市場推進、社會參與的市場治污運作機制。

　　最新消息稱，昨日下午，環保總局召開了一個有關“環評風暴”下一步行動的大規模會議，並在會上做一個專題報告。該會議透露，下一步“環評風暴”行動如何“刮”，環保總局將進一步加大調研力度和頻率。

　　《江南時報》 (2005年02月22日 第三版)