３月２５日，施行了近十年的《北京市外地來京務工經商人員管理條例》被宣布廢止，有關外地來京人員在五大方面的限制被取消，外地人在京將享受到前所未有的便利。

　　《北京市外地來京務工經商人員管理條例》（以下簡稱《條例》）在走完了近十載歷程，完成了她的特定時期法律使命之后，３月２５日，北京市十二屆人大常委會第十九次會議表決廢止該條例，這標志著該條例正式退出了歷史舞台。

　　《條例》廢止是一大進步

　　自１９９５年７月起施行的《條例》是北京市通過人大立法程序，惟一一部為外地來京人員制定的法律。《條例》針對上世紀９０年代中期以來外地來京務工經商人員增加比較快，給北京治安、環境、交通等都帶來較大壓力的現狀，對外地來京務工經商人員在治安、就業、租房、收費、衛生防疫等五方面採取了種種限制措施。

　　隨著時代進步，近年來，對《條例》的批判之聲越來越多。對此，北京市人大法制委員會副主任委員張引在接受記者採訪時說，當初起草《條例》時，北京由於外來人員的大量涌入而存在治安亂、城市基礎設施超負荷等問題。《條例》在那個時代背景下是有進步之處的，它沒有沿襲計劃經濟思維的“清、趕、轟”，而是提出“加強服務，合法管理”。從歷史發展來說，這部條例把對外來人口的管理納入法制化軌道，客觀地說，的確有利於緩解北京在人口、交通、能源、環境、治安管理等方面的壓力。北京市人民政府法制辦公室主任周繼東在接受記者採訪時認為：“《條例》在加強和規范北京市流動人員管理，促進首都經濟發展和城市建設，維護首都社會秩序等方面起到了積極作用。”

　　但是，隨著我國經濟社會的發展，特別是首都城市化進程的加快，《條例》在許多方面已不適應時代的發展與變化。周繼東認為，作為地方性法規，其主要內容已與國家的有關政策和行政許可法的規定不符，所以要提請廢止。特別是近年來，國務院就保護農民工合法權益制定了許多新政策。去年５月，北京市停止執行《條例》中對外來人員務工經商的限制措施，取消外來人員就業証、健康証、房屋租賃許可証、房屋安全合格証，不再頒發“出租房屋戶”標牌，不再收取管理服務費。這就使原來立法設計的行政管理措施不能適應當前變化了的形勢發展。周繼東說，事實上，《條例》中涉及的與行政許可法規定不符的許可事項，都已經被取消。與《條例》配套的《北京市外地來京人員務工管理規定》等五個政府規章，也已經被廢止。《條例》的廢止也就在情理之中。

　　“這將為外地來京人員創造一個更加寬鬆的環境”，北京市人大常委會副秘書長、常委會委員劉維林說，《條例》的廢止將有助於推進首都更加寬容平等、文明和諧。

　　戶籍制度依然是一道門檻

　　北京的城市建設和發展離不開外來人員的貢獻，廢止《條例》實際上取消了農民工進城務工經商的種種不合理限制，外地人來京務工、經商的選擇余地將更大，他們在北京工作生活將更加方便。《條例》退出了歷史舞台，那麼，外地來京人員是否就能夠享受到市民待遇呢？

　　對此，周繼東說，取消種種不合理的規定后，外地人員進京務工經商更容易了，這比以往大大前進了一步。至於“享受市民待遇”，還不好下結論，比如說在選舉方面，我國規定選民要在戶口所在地參加選舉。

　　據悉，《條例》廢止后，北京市政府根據《條例》制定的《北京市外地來京人員戶籍管理規定》、《北京市外地來京人員計劃生育管理規定》並沒有廢除，北京市還將修訂《北京市外地來京人員租賃房屋治安管理規定》，並將根據這三個政府規章執行關於外地來京人員的暫住証、計劃生育証和租賃房屋治安管理方面的內容。

　　《條例》已經被廢止，暫住証、計劃生育証制度則被保留，有人在審議時質疑，這會不會出現“皮之不存，毛將焉附”的結果呢？

　　對此，北京市人大常委會法制辦主任王嘉彥認為，保留下來的暫住証和計劃生育証，國家都有相關的法規，並不存在“皮之不存，毛將焉附”的說法。對於房屋租賃的治安管理問題，北京市政府正在研究修改相關規定。張引也認為，暫住証原始的功能是流動人口登記管理手段，從治安的角度考慮，暫住証應該保留。

　　周繼東在接受採訪時說，取消暫住証涉及國家戶籍制度改革，這不是北京市能夠決定的。為鼓勵農民進小城鎮落戶，有的地方已打破城鄉戶籍二元結構，有的地方已進行取消農民戶口的試點。能否取消暫住証，要看北京的政策，更要看國家戶籍制度如何改革，要實現市民待遇，必須破解戶籍制度。

　　據悉，我國早在１９５８年即開始實施流動人口暫住登記制度，１９９５年公安部頒布的《暫住証申領辦法》規定：暫住証是公民離開常住人口所在地的市區或者鄉鎮，在其他地區暫住的証明。

　　政府要變管理為服務

　　據悉，新修訂的《北京市城市總體規劃（２００４－２０２０）》明確提出，到２０２０年，北京市總人口要控制在１８００萬左右。而據北京市人口和計劃生育委員會公布：２００４年末，北京常住人口（在京居住半年以上者）達１４９２．７萬人，流動人口達３６０萬人。《條例》廢止后，如何應對越來越龐大的外地來京流動人口和越來越頻繁的外地來京人口流動，成為公眾和政府決策者們必須重視的社會問題。

　　審議時，北京市人大常委會委員郝如玉說，《條例》廢止后，政府管理部門在加強對外來人員服務工作的同時，也要加強對暫住証、生育証等方面的管理。劉維林認為，僅僅依靠暫住証和婚育証顯然是不夠的，應該運用法制、經濟和行政手段綜合管理。結合北京總體規劃確定的到２０２０年人口控制在１８００萬的目標，出台有效的管理措施。

　　周繼東在接受記者採訪時說，北京市正在就此進行調研，醞釀對策，確保完成控制人口１８００萬的目標，同時又能依法為外地來京人員提供更好的管理和服務，保障其在京合法權益，為所有生活在北京的人創造公平、和諧、舒適的居住環境。

　　張引認為，《條例》廢除后，就應該給外來人員管理留有這樣的法律“空白”，國家不該管的就不管。應該把外來人員納入本地市民同等管理，而不是因為外來人員這個身份就特殊管理。對此，政府不是卡，而是要提供服務。

　　當時，北京制定《條例》的初衷之一就是對外地來京人員實行規模控制，但實際效果並不理想。北京市是否會對外來人口專門立法，目前尚無結果，但變行政手段為經濟手段，變管理為服務，則是眾多委員的呼聲，能否既控制住人口，又服務好外來人員，是擺在政府面前的一道新的難題，它考驗著政府的智慧，也考驗著政府的執政能力。

　　學者建議不要對人口流動設置障礙

　　針對這部地方性法規廢止的相關問題，記者採訪了北京大學教授、博士生導師賀衛方。“廢止這部條例是個進步，但還不夠，不應該留尾巴，應該取消所有壁壘，給予外來人員市民待遇”，賀衛方說，對於一個城市來說，當你在享受外來人員在勞務、稅收、消費等方面的種種貢獻時，不可能不承受外來人員在客觀上給城市帶來的壓力。北京市的發展，不能低估外地人的貢獻。談到北京的資源與環境的承載能力，賀衛方認為，這個問題應該依靠市場機制來解決，政府不應該通過人為的方法阻止他們。

　　《條例》廢止后，人們對於今后外來人口管理將可能面臨“法律空白”的問題有些擔憂，有些人認為，出於治安管理的考慮，應該就外地人口管理重新立一部法。對此，賀衛方認為，一旦為外來人口單獨立法，那就意味著政府要把外來人口和本地人兩者區別對待，顯然帶有歧視的性質。在立法和公共政策中，的確是可以對一些人群進行分類，但是所有這些分類要麼是體現弱者關懷，要麼是體現專業門檻。賀衛方認為，解決外來人口犯罪率高的問題，出路在於良好的社會政策，如果政府很好地保護了外來人員的各項權利，讓他們也能享受同本地人一樣的福利和社會保障，那麼城市的安全也許將得到更深層次的保障。如果確實要重新為外地人口立法的話，那應該立一部權利法，強化政府服務外來人員的責任。

　　賀衛方認為，管理流動人口，不僅僅是北京的事情，更是中央和全國的事情。此前，十屆全國人大代表閆傲霜提出，國家相關部委應樹立平等待人的理念，針對流動人口的不同特點進行綜合研究，制定出適應社會發展需要的法規制度，解決好流動人口的社會保障、就醫、就學等問題，並利用現代化手段使流動人口的基本權益得到法律的充分保障。對此，中國人民大學公共管理學院副教授張昕也認為，外來人口的問題需要全國通盤來考慮，其根本在於消除城鄉二元結構。如果農村的剩余勞動力能夠在當地吸納，並在農村解決社會保障，那麼城市的外來人口問題也就迎刃而解了。（王新友）